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美国“分区制”土地管理

美国“分区制”土地管理的由来及变化

“分区制”不涉及土地的所有权性质,它所规范的主要是土地的使用权。其核心是既要合理地利用土地资源进行经济开发,也要保护土地的自然属性,避免过度开发破坏环境。

“分区制(Zoning)”是包括美国在内的发达市场经济国家地方政府进行土地管理的基本方法。“分区”这个词本身是地方政府在土地规划和管理的实践中,通过批准一块土地具有与另一块土地不同的用途,并用地图表示出来而形成的。这种方法既可以确定土地的不同用途,也可以规范一个区域内土地开发和建设的性质和范围。由此可以看出,“分区制”土地管理制度不涉及土地的所有权性质,它所规范的主要是土地的使用权。“分区制”土地管理的核心,是既要合理地利用土地资源进行经济开发,也要保护土地的自然属性,避免过度开发破坏环境。

“分区制”的由来

美国第一个综合分区制土地管理的法律,1916年产生于纽约市。1916年,纽约市曼哈顿区的下城(Downtown)建造了一栋“公平大厦”(The Equitable Building)。这栋大厦不仅高度超过了相邻的建筑,占据了自己土地所有权边界内的所有陆地面积,而且影响了相邻建筑的采光,由此在纽约市引起了广泛的讨论。这次讨论的结果,在美国历史上产生了第一部综合性的分区制土地管理法律。这部由爱德华·巴塞特(Edward Bassett)律师领导的委员会提出,并由纽约市长约翰·普瑞·米切尔(John Purroy Mitchel)签字生效的法律,不仅从此规范了纽约市的土地管理,而且他们制定的《分区土地管理标准法案》,还在1924年为美国联邦政府商务部所采纳和发布,成为美国其他地方政府制定土地管理法的范本。由此巴塞特被尊称为“分区制土地管理法的创始人”。为了使这些分区制土地管理规则更容易为人们所理解,著名建筑师和画家哈格·费瑞斯(Hugh Ferriss)还用图例做了解释。

纽约市将城市分为三个主要功能区:居民区(R),商业区(C),工业区(M)。这三个功能区内部又进一步划分为低密度、中密度和高密度的居民区、商业区和工业区。任何一个区都可以因为特别的目的来改变区划的某些性质,以满足居民生活的需要。例如,规划为居民区的一些街道也可以有为居民日常生活服务的零售商业区。这些调整是由区划内的行政组织来实施的。

1926年发生的一起土地使用纠纷案,由于美国联邦最高法院支持了地方政府对土地的分区管理,从而在宪法层次上,首次确认了分区制土地管理的合法性。20世纪20年代,安博勒房产公司在美国俄亥俄州克利夫兰市郊区的欧几里德镇拥有68英亩土地,该公司准备对这些土地进行工业开发。但是当地政府已经在几年前制定并通过了分区制土地管理的法律,确定这些土地不能用于工业目的,当地居民也认为这样的土地开发,将影响欧几里德镇原有的自然环境、文化传统和自己的生活。当地政府根据分区制土地管理法否决了安博勒房产公司的开发计划。由此,安博勒房产公司将欧几里德地方政府告上了法庭,认为当地政府的裁决违反了美国宪法第五修正案中关于“不能将私人财产在没有进行补偿的情况下用于公共目的”的条款,使他们拥有的土地价值降低了,损害了他们的经济利益,要求得到地方政府的赔偿。虽然基层法院支持了安博勒房产公司的诉讼请求,但1926年联邦最高法院纠正了基层法院的判决,认为地方政府分区制土地管理法符合美国宪法第十四修正案中关于“平等保护(equal protection of law)”的条款,而且安博勒房产公司也没有明确的证据来证明他们拥有的土地价值贬值了,并遭受了经济上的损失。

这是美国历史上关于分区制土地管理的一个里程碑,也是至今为止提交联邦最高法院审理的最后一起重要的分区制土地管理案例。从此以后,美国没有类似的案例再度发生。尽管20世纪60年代末,美国的民权倡导者指出,分区制土地管理法排斥低收入家庭和歧视少数民族,因而这种制度是违宪的。但是美国联邦最高法院还是既支持分区制土地管理法,也保护私有财产所有者的权利。在历史上,法院一般将私有财产权与民权区分开来,并认为前者比后者更为重要。

“分区制”的变化

在美国人口密集的大城市中,休斯敦是唯一一个没有实行分区制土地管理的大城市。休斯敦市的选民在1948年、1962年和1993年三次投票拒绝了制定分区制土地管理法律的努力。那里的共识是,“休斯敦就是休斯敦”,我们不需要分区制土地管理法律。其实,处于“阳光地带”的大城市是大城市中的后来者,他们与许多过去的大城市,如:纽约、波士顿、芝加哥、费城、底特律、克利夫兰、圣路易斯和旧金山不同,这些阳光地带的大城市在汽车时代经历了人口的高速增长。这些城市中的最大者,如:洛杉矶、亚特兰大、迈阿密、坦帕、达拉斯、凤凰城和堪萨斯城,就像休斯敦所经历的那样,几乎都把分区制土地管理的法律抛在一边,经历了城区的迅速扩大。但是,洛杉矶城区的扩大是在20世纪50年代当地引进分区制土地管理法律之前就已经存在的。而且,休斯敦市的许多私人土地财产都有合法的契约和“合约约束”,这些法律文件限制了将来对土地的使用,所以实际上起着类似于分区制土地管理的作用。休斯敦行政当局的法律也对这种汽车依赖型的城区扩大做出了限制,要求最大限度地保留居民区的非建筑绿地和大型商业的停车场。

在许多城市,传统的分区制土地管理方法适应于人口较少的状况。典型的分区制将土地分为三种主要的类型:居民区、商业区和工业区。因此,在一个城市的居民区内,是不允许有商业设施的。这样分区制的法律才可以保护财产的价值和促进汽车的使用。在过去的几十年里,“有计划开发”逐渐受到青睐。这种方法允许城市划出一个新的区域进行混合开发,允许单个住宅附近有单元楼存在,写字楼和商店就在居民区附近,使人们工作和购物靠近住处。这种对分区制土地管理的新的都市化修改产生了更多的宜居社区。

20世纪70年代以来,石油价格逐渐飙升,能源危机频发,分区制土地规划也面临着诸如浪费能源、非低碳生活、造成交通拥堵、生活不便等指责。分区制法律条款作为城区规划理论,在过去几十年里已经发生了变化。法律强制松动了,政治关注点改变了。因此,美国地方政府也对分区制土地管理方法进行了一些调整,这主要体现在除了传统的欧几里德式的分区制土地管理方法之外,产生了其他三种土地管理方法:绩效管理方法、激励管理方法、设计规划管理方法。

“分区制”的现状

现在,一个地方政府的分区制土地管理法律规定得十分详细。例如,笔者在马萨诸塞州调查的Cohasset镇,有居民7800人。该镇分区就包括:

居民区(R)A、B、C。A代表小单个住房,B代表中等单个住房,C代表大单个住房。法律规定小单个住房最低占地面积为1672平方米;中等单个住房最低占地面积为3251平方米;大单个住房最低占地面积为5574平方米。

镇商业区(DB)和村商业区(VB)。那里商家最低占地面积为464.5平方米。

高速路商业区(HB),每个商家最低占地面积是929平方米。

轻工业区(LI)和高技术区(TB),每个经营单位的最低占地面积是7432平方米。

此外该镇还有水资源保护区(WB),空旷土地(OS)等。

作为一个海滨的较高收入社区,Cohasset镇按照马萨诸塞州的法律,除了低密度的单个住宅外,也建设了220个单元房的高密度住宅楼,其中的25%用作低收入者的住房,租住或者购买者只需付房价的80%,就可以入住。这里的房产税率为1.1%。就土地的所有权性质来看,该镇土地除了私人所有之外,还有近40%的土地属于州政府、镇政府和各种基金会所有,这些土地大多以自然形态的公园、自然保护地、历史文化遗产等形式存在,共同构成了Cohasset社区独特的自然风光和历史文化风貌。


发布: 01/12/2011    作者: va_landlord    来源: 文学城博客


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